我国基础设施分布不均，区域之间、城乡之间，存在着明显差距。加大基建补短板，对于实现基本公共服务均等化、实现全面小康社会都具有重要意义。近日，中央财经大学金学融学院教授、国际金融研究中心副主任谭小芬接受《理论周刊》专访，他在主持国家自然科学基金委员会资助的“防范和化解金融风险”课题研究时，专门对此提出看法：在经济内生企稳动力不足的当下，基建也是逆周期调控的重要抓手，基建投资维持一定增速，有助于经济保持韧性，顺利实现两个翻一番的目标。

　　《金融时报》记者：2018年7月国务院常务会议上，提出要加大基建补短板。今年9月开始，政策也在引导专项债支持基建投资，包括允许专项债所募集资金作为重大基础设施项目的资本金等。但全口径基建投资累计增速仅缓慢回升，10月又从前值3.4%小幅回落到3.3%。您认为原因何在？

　　谭小芬：规范隐性债务后，专项债是地方政府融资的“正门”。政府引导专项债支持基建投资后，各类政策效果不及预期，主要原因有以下几个：

　　第一，剂量不足，难以对冲其他融资渠道的收缩IM体育官网。隐性债务高压治理前，依托结构化产品作为项目资本金，同时配合地方政府的隐性担保，这两个因素共同驱动基建投资高速扩张。但在金融监管规范资管产品资金投向、地方政府违规举债“终身追责，倒查责任”后，基建项目融资难的问题凸显，城投债加非标净融资额从2015年到2017年的3~4万亿元下滑到2018年到2019年的不足1.5万亿元。PPP作为基建投资传统模式的补充，总投资额增速近年也骤降。

　　这需要更多专项债投向基建。尽管新增专项债额度从2015年的1000亿元，快速提高到2019年的21500亿元，但绝对量并不大。而且专项债投向土地储备和棚户区改造的比例超过七成，用于基建的不足两成，难以对冲其他渠道融资的收缩。

　　第二，专项债面临着一定偿还压力。专项债收支不列入预算赤字，纳入政府性基金账户管理。今年地方本级政府性基金收入可能在7万亿元左右，但目前专项债余额已经超过了9万亿元，明年很有可能达到12万亿元。债务增速持续高于政府性基金收入增速，未来两者的裂口会进一步扩大。而且80%的政府性基金支出是刚性的，难以用来偿还专项债，未来专项债还本对再融资券的依赖程度会越来越高。

　　第三，专项债使用在地区间出现分化。专项债的口子打开后，一些地方密集申请，但有些地区（主要是发达地区）申请专项债并不积极，甚至债务限额还有剩余。专项债是专款专用，专项债对接项目后，在资金使用和还本付息上面临着严监管。但如果用金融机构资金做这个项目，收益可以自由分配，在隐性债务压力较大的情况下，还能挪腾这个项目所举借的债务性资金和项目收益，去偿还其他债务。因此对发达地区来说，即使有好项目，也不愿意去使用专项债。而不发达地区，由于融资困难，相对而言更愿意使用专项债。

　　第四，专项债项目的收入，高度依赖土地出让。专项债存在一个悖论，按规定专项债要遵循市场化原则，但如果一个项目有好的现金流，市场化机构是愿意参与的，并不需要政府通过专项债来推动。在实际操作中，很多专项债的项目，本质上还是和过去一样，有很明显的公益属性，回报率难以覆盖成本。

　　专项债又要求和市场化现金流回报挂钩，这就导致地方政府更愿意用专项债资金做土储和棚改的项目，今年前三季度70%以上的专项债资金都用于土储和棚改项目IM体育下载，真正和基建相关的项目很少。政策鼓励专项债投向基建领域后，从部分专项债对应项目的收入结构看，对土地出让收入依然高度依赖。

　　首先，是财政部门和项目主管部门的协同性问题。在“稳增长”压力下，交通部、农业部等项目主管部门更愿意申报项目搞基建，而财政部门更关注项目的还本付息能否得到保证、关注地方债务风险，当财政部门发现很多项目存在风险时，不敢随意批准项目并为其拨款。

　　其次，是中央部门和地方的协同性问题。项目本应是一个长期筹划的工作，但是为了达到短期融资的目标，地方政府在做项目时做的不是项目可行性研究，而是债券可发性研究，地方政府并不关心这个项目可不可行，这就导致了项目现金明显高估的现象。

　　最后，是省级政府和基层政府的协同性问题。专项债是以省级政府信用为担保来发行的，但花钱的在基层政府，两者的诉求并不一致。有些基层的还款意识不强，并没有为还本付息做充分准备，因此省级政府核准项目有时会比较谨慎。

　　《金融时报》记者：很显然，上述几个原因导致专项债对基建的支撑力度比想象中要弱。为了让专项债在基建中发挥更积极的作用，短期可以从哪些方面去做改进？

　　谭小芬：短期主要是为了稳增长的融资需求：第一，政策性金融机构可适度参与。政策性金融机构对项目现金流回报没有商业类金融机构那么敏感，政策性金融机构适度参与，会提高基建补短板的政策效果。第二，提高专项债发行久期。很多项目周期很长，长达10年甚至15年，如果期限不匹配未来会出现偿债压力。目前新增专项债的平均期限，已经从6年左右提高到8.1年，但未来仍然有提高空间。第三，资本金部分作为永续债。现在专项债可以作为重大项目的资本金，可以将部分资本金作为永续债。

　　一是完善信息披露。现在的信息披露比较粗糙，比如专项债发行时很少有地方政府详细披露项目每年有多少现金流，这就导致项目现金流容易高估的现象发生。未来应该按照信用债标准，加强专项债信息披露。

　　二是公益性项目可以和非公益性项目在一起。一些基建项目可以带动商业项目回报率的改善，将其打包成一个有现金流的项目，让这些现金流作为专项债的还款来源。

　　三是强化对中介机构的监管，压实中介机构的责任。在项目可行性分析、债券发行、资金使用和还本付息等阶段，通过强化监管让中介机构尽职尽责。

　　四是尝试建立偿债准备金制度。债券发行后，定期补充资金到偿债准备金中去，防止到期时短期难以筹集齐资金来偿还。

　　五是探索建立提前赎回机制。当债券没到期但对应的项目有较多收入现金流时，比如土储债，招拍挂比预期的要早，可以通过提前偿还债务为地方政府节省一些财务费用。

　　六是实现资金的全生命周期管理。有时项目和资金存在期限不匹配的问题，可以对项目资金做一个全生命周期管理，确保资金不会闲置。

　　七是实现分账管理。项目收入需要偿还不同的借款来源，比如专项债、银行等，后续应该严格执行分账管理机制，避免不同的还款资金混淆，保障各方利益。