年初以来，全国各地省市政府陆续公布2020年重点项目计划，总投资规模高达数十万亿。3月4日中央召开局常务会议，要求加快推进国家规划已明确的重大工程和基础设施建设，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。一时间，基建稳增长和“新基建”成为备受社会各界关注的热点。那么，如何看待各省市政府推出的大规模重点项目建设，是否又是一次4万亿经济刺激计划？新型基础设施建设，具体在哪些方面有创新？上述重点项目和新型基础设施建设对城投公司带来哪些机遇和影响？

　　3月2日，有媒体报道“7省推出25万亿重点项目，这一轮基建投资新在哪”，有人惊呼，新的四万亿经济刺激计划已来。

　　笔者对此做了详细的研究，并以这7个省为样本，折射出我国基础设施建设投资的真实情况。首先，明确报道中提及的7个省分别是河北、陕西、福建、河南、云南、四川和重庆。然后，通过各省发改委网站，获得7个省2019年和2020年公布重点项目的官方数据，并作对比分析。

　　通过上述图表，不难发现：（1）各省情况各异，有增有减。相比2019年，2020年各省公布的重点项目，河北、陕西、云南、四川等4个省总投资规模减少，福建省基本持平，河南和重庆2个省总投资规模增加。（2)7个省总体来看，总投资规模减少。2020年7个省重大项目总投资规模合计24.5万亿，2019年则为25.2万亿，2020年同比降低2.48%。

　　各省公布的重点项目总投资，将在未来数年的建设周期中逐步完成。年度计划投资则是2020年内完成的固定资产投资，该项指标对于2020年的经济稳增长更为重要。因此，笔者对7个省的2019年和2020年重点项目年度计划投资进行对比。

　　通过上述图表，不难看出：（1）各省情况各异，有增有减。相比2019年，2020年各省公布的重点项目，河北、福建IM体育、河南、四川等4个省年度计划投资规模增加，重庆基本持平，陕西和云南2个省年度计划投资规模减少。（2)7个省总体来看，年度计划投资略有增加。2020年7个省重大项目年度计划投资规模合计34.2万亿，2019年为33.9万亿，2020年同比增加0.73%。

　　根据上述数据分析，2020年相比2019年，重点项目的总投资规模降低，年度计划投资规模略有增加，但总体变动不大。

　　相对于关注我国各省市重点项目的规模变化，更应该关注重点项目的类型。以江苏省为例，《江苏省2020年重大项目投资计划》共安排五种类型的项目，包括创新载体项目、产业项目、生态环保项目、民生项目和基础设施项目，其中创新载体和产业项目涵盖人工智能、5G、高端装备、生物医药等新兴产业，传统基础设施项目投资额占比只有40%，其他省传统基础设施项目投资额的占比也基本维持在40%—60%的区间。所以，不能把各省公布的重点项目，简单视作为基础设施建设领域的投资。

　　从时间的纵向发展来看，对比2009年四万亿经济刺激计划时期，2020年重点项目的投资方向，会发生什么变化？以北京市为例，2009年北京市重点建设项目，包括交通、民生保障、生态环境、现代产业、能源资源、商业公建等198个项目，仍然以基础设施建设为主。2020年北京市公布的“三个一百”重点项目，包含100个基础设施、100个民生改善和100个高精尖产业项目，民生改善和新兴产业占比大幅提升。由此可见，传统基础设施项目在各地重点项目中的占比正逐年下降，而民生改善和产业项目受到更多支持。

　　综上所述，不难得出结论，2020年各省公布的重点项目并非全部是基础设施建设项目，只有部分新基建项目，且占比很少；此外，2020年不是一个基建规模激增的年份，2020年的基建并不特殊，不是四万亿经济刺激计划的重演。

　　为了更好地理解新基建，笔者总结了与新基建密切相关的几个概念，分别是传统基础设施建设，民生保障基础设施建设，新型基础设施建设，以及传统基础设施的智能化改造等。

　　(1）传统基础设施建设，简称传统基建。按照国家发展改革委2016年公布的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]2231号），明确传统基础设施包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等领域。

　　(2）民生保障基础设施建设，简称民生基建。根据财政部2016年发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号），公共服务包括保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等领域，这些领域与社会民生的保障和改善密切相关，在本文统一称为民生基建。

　　(3）新型基础设施建设。在2018年中央经济工作会议上，新型基础设施建设的概念被首次提出，主要包括七大领域：5G网络、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、数据中心、人工智能和工业互联网等。在近期中央召开应对疫情的各项会议中，反复提及新型基础设施建设，涉及5G网络、数据中心和工业互联网。

　　(4）传统基础设施的智能化改造。我国城市化提升的过程中，完成了大量传统基础设施建设，伴随着新技术的日新月异，融合新兴科技，让传统基础设施更具智能化，通过智慧交通、智慧路灯、智慧停车、智慧工地、智慧园区等方式，打造智慧城市。

　　首先是狭义的新基建。笔者认为，应包括新型基础设施建设以及传统基础设施的智能化改造两部分。新型基础设施建设是经济新动能的发展基础，与国家战略和未来产业发展密切相关，属于增量建设。而传统基础设施的智能化改造，则是基于现有基础设施的升级，属于存量改造。

　　其次是城投视角的广义新基建。笔者认为，应包括上述狭义新基建以及民生基建。在民生基建中，除了保障性安居工程，在医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等与民生保障息息相关的领域，大多数城投公司的业务涉及并不多。因此，为了满足人民日益增长的美好生活需要，加之本次疫情防控中暴露出来的公共卫生和城市管理方面的短板，民生基建应作为城投公司业务转型发展的新方向。

　　对于城市基础设施建设，城投公司主要通过委托代建的模式完成，目前广泛应用的委托代建主要有以下两种模式。

　　业务模式一：城投公司仅承担工程项目的前期工作、招投标管理、项目管理、竣工验收核算职能，不承担相关投融资职能，政府财政按工程进度分阶段支付施工方工程款。城投公司按照合同约定标准收取项目代建管理费。

　　业务模式二：城投公司作为融资主体并承担建设管理职能，为了解决城投公司在基础设施投资建设中的资金问题，政府针对基础设施建设建立相应的利益补偿机制，双方签订委托代建协议，由城投公司先行垫付建设支出，政府分阶段返还公司成本，项目整体完成后再进行清算，城投公司收取项目代建管理费作为利润。

　　对城投公司而言，如何在传统基建、民生基建和新基建等三个领域抓住机遇，响应国家政策、融合区域经济并实现城投转型，是每个城投公司都要思考的重点课题。

　　首先，在传统基建方面。城投公司一直是地方城市基础设施建设的主力军，已经积累了丰富的实践经验。面对新形势，城投公司在传统基础设施项目投资建设方面，应该反复论证三大问题：钱从哪里来、投融资方式是否规范、钱该怎么还。传统基建项目的资金，如果是通过财政预算安排、专项债或PPP方式解决，投融资方式规范，偿还路径清晰，城投公司仅承担项目管理职能，在此无需赘述。

　　而事实上，很多传统基建项目的投融资主体是城投公司，城投公司与政府签订委托代建协议，城投公司负责融资、投资和建设。虽然这种模式各地城投公司都在采用，但如果操作不当，极易新增政府隐性债务。通过研究大量城投公司债券融资的发行披露文件，委托代建协议中约定政府偿还城投公司的项目成本，大体分为按工程进度付款IM体育、年底统一结算、工程竣工后一定期限内结算等三种方式。笔者认为，竣工后一定期限内结算几乎等同于违规的BT项目，建议协议中约定按工程进度付款，至少在字面上不会明显违规。解决了规范性问题，城投公司可以通过银行项目解决融资问题，而作为最终债务主体的政府，要通过财政资金（税收或土地出让）来偿还。而在国家减税降费的政策下，土地出让收入几乎成为唯一的选择，因此今年（尤其是下半年）土地财政依然会升温，而作为地方政府稳定财政收入的房产税，脚步也会越来越近。

　　其次，在民生基建方面。对城投公司来说，民生基建的意义在于公共服务的补短板和经营性业务的拓展。关于公共服务的补短板，国务院《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发[2018]101号）和国家发展改革委、财政部等18部门《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》（发改社会[2019]0160号）两个政策，已经指出了明确的方向，各地城投公司可认真研读，同时通过本次疫情的检验，寻找当地城市在民生保障领域，尤其是医疗卫生和应急管理方面的短板，结合政策和当地实际，选择合适的民生基建项目。关于经营性业务的拓展，基于民生基建项目大多具有一定经营性的特点，可以通过PPP（如杭州城投作为社会资本方承接约20个PPP项目）、引进战略投资人（如兰州城投与山东省肿瘤医院合作建设重离子肿瘤专科示范医院）、自主投资+委托运营（如武汉城投投资酒店并委托洲际酒店运营）等方式，实现城投公司的经营性补充和业务转型。

　　最后，在新基建方面。对城投公司来说，如果传统基建是担使命，民生基建是补短板，那么新基建则是促发展。新基建代表着未来，是城投公司进行城市运营和产业投资战略规划时，应重点思考的方向。一方面，城投公司作为城市运营服务商，城市管理的科学化、精细化和智能化是必然要求。另一方面，城投公司作为区域产业发展的参与者，必然要选择国家支持鼓励的产业方向，通过设立产业基金、引入战略投资人、收购上市公司控制权等多种方式，积极融合到新基建的发展大潮中，以产兴城，以产业发展促进城投转型。